Целевой капитал — самый молодой институт некоммерческого сектора, поэтому нормы, посвященные его регулированию, требуют особого внимания — отсутствие точности формулировок, связанности положений, все несовершенства и шероховатости могут быть преодолены путем тщательного юридического анализа, комментирования и исследования. 

Юрист БФ «КАФ» Воробьев Константин разбирается, почему ассоциации и учреждения не могут быть собственниками целевого капитала, является ли установленное ограничение обоснованным или наоборот — неоправданным и произвольным.

Проблемы законодательства о целевых капиталах: разбор юриста

Итак, в чем проблема?

Такие формы некоммерческих организаций как ассоциации и учреждения не могут сформировать целевой капитал, поскольку они не предусмотрены в перечне некоммерческих организаций – собственников целевого капитала. Единственный доступный для них выход – создание специализированного фонда целевого капитала.

Однако существующее неравенство некоммерческих организаций не может быть случайным, а должно объясняться правовыми, экономическими или политическими причинами.

Целевой капитал — это пожертвование со сложной судьбой. В отличие от обычного, привычного всем пожертвования оно не расходуется некоммерческой организацией, а передаётся в целях управления специальной организации, которая аккуратно и осторожно инвестирует сумму пожертвования, что позволяет НКО регулярно получать целевые поступления — доход от целевого капитала, для организации и контроля использования которого в НКО также создаётся особый орган — совет по использованию целевого капитала.

Если разобрать по составу всю процедуру, получим алгоритм следующих действий в обобщенном виде:

1. получение пожертвования;
2. создание внутреннего органа НКО;
3. заключение договора доверительного управления имуществом;
4. получение и надлежащее расходование поступающих целевых поступлений.

Учреждения и ассоциации обладают правоспособностью на совершение каждого действия в отдельности, если это предусмотрено уставом организации. Из чего следует, что причины ограничений не находятся на поверхности и не должны быть связаны с правовым положением учреждений и ассоциаций. 

Разберем наиболее типичные аргументы против предоставления учреждениям и ассоциациям права на формирование целевого капитала (часть из них приведена Ассоциацией юристов за гражданское общество в Комментарии «Записки юриста «Кому с целевым капиталом жить хорошо»).

Начнём с учреждений. Какие есть возражения на их счёт?

Возражение №1: Если государственному учреждению позволить создать целевой капитал, то произойдет огосударствление целевого капитал, закон же направлен на поддержку частных некоммерческих организаций.

Почему это не так?

В деятельности государственных учреждений выделяют две составляющие: выполнение государственных заданий и осуществление иной, в том числе, социально направленной деятельности. 

Так, деятельность казенного учреждения полностью посвящена реализации государственных функций, в то время как автономное (в большей степени) и бюджетное (в меньшей степени) учреждения имеют достаточно свободы, чтобы осуществлять общественно полезную деятельность, не связанную с исполнением полномочий органов государственной власти.

Деятельность учреждения в рамках государственных функций полностью финансово обеспечивается за счет бюджета, а также средств учредителя.

При наличии достаточных ресурсов, полученных от приносящей доход деятельности, пожертвований, грантов автономные и бюджетные учреждения вправе заниматься некоммерческой деятельностью – реализовывать социальные, культурные, образовательные проекты. Университеты, школы, библиотеки, галереи нередко являются активными участниками некоммерческого сектора.

Финансирование указанных мероприятий не только за счет пожертвований, но и доходов от управления целевым капиталом не приведет к огосударствлению целевого капитала, но будет способствовать развитию новых проектов и повышению финансовой устойчивости учреждений культуры, искусства, науки, что эффективно бы отразилось на развитии гражданского общества.

Однако важно заметить, что Закон о целевом капитале не устанавливает исключительно частный характер целевого капитала, поскольку в статье 1 предусмотрена возможность его формирования за счет бюджетных средств. 

Поэтому если донор пожелает предоставить пожертвование на формирование целевого капитала учреждения с целью поддержки его деятельности в целом, чьи интересы от этого пострадают?!

Таким образом, нет никаких причин, чтобы связывать недопустимость создания учреждением целевого капитала с риском его огосударствления. Кроме этого, данное возражение не охватывает деятельность частных учреждений, положение которых не может быть ухудшено по этой причине.

Возражение № 2. Учреждение не имеет права собственности на имущество, значит, не может быть и собственником целевого капитала.

Почему это не так?

Учредитель в государственных и частных учреждениях по своему статусу приравнен к высшему органу управления некоммерческой организации – в его компетенции находятся вопросы утверждения и изменения устава, назначение руководителя, ликвидации учреждения. 

Такое положение учредителя не является уникальным для некоммерческих организаций и часто встречается в автономных некоммерческих организациях.  

Особенность учреждения в том, что по задумке законодателя оно полностью либо частично финансируется учредителем, который в связи с этим имеет расширенные права на имущество, переданное учреждению – сохраняет право собственности, а за учреждением закрепляет ограниченное право (право оперативного управления). Поэтому учреждение не всегда может свободно распоряжаться переданным ему имуществом, для некоторых случаев требуется согласие учредителя – собственника.

Однако при этом необходимо учитывать три детали:

1) собственник, передав во владение учреждению имущество, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения;

2) учреждение, владея имуществом на праве оперативного управления, вправе защищать свое владение от любых третьих лиц (истребование имущества из чужого незаконного владения и защита прав собственника), в том числе и от собственника;

3) пожертвования и гранты поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, и оно имеет право свободно распорядиться ими.

Таким образом, в отношении полученных пожертвований учреждение обладает всеми правами собственника – может пользоваться, владеть и распоряжаться по своему усмотрению и в соответствии с уставом, что предполагает возможность передавать пожертвования на формирование целевого капитала в управляющую компанию, а значит и выступать собственником целевого капитала.

Возражение № 3. Поскольку учредитель имеет право собственности на имущество учреждения, всегда существует угроза неправомерного распоряжения целевыми поступлениями.

Почему это не так?

Как было установлено ранее, целевые поступления от доноров (граждан и юридических лиц) поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и свободно используются им для достижения уставных целей.

Поскольку пожертвования в денежной форме аккумулируются на счете учреждения в банке (либо на счетах Федерального казначейства), учредитель не имеет к ним прямого доступа и не обладает ни правом, ни возможностью распоряжения. 

Вместе с тем, в случае передачи учреждению недвижимости в качестве пожертвования на пополнение целевого капитала — оно не только переходит в собственность учредителя, и оперативное управление учреждения, но эта информация также отражается в государственном реестре недвижимости. Материальная природа такого пожертвования создает угрозу неправомерного завладения учредителем и использования не по целевому назначению.

Однако стоит признать, что риск злоупотребления учредителем своим положением существует в любой некоммерческой организации. Но именно в учреждении больше всего возможностей для борьбы с этим.

Так, в случае нарушения целевого назначения использования пожертвованного имущества частного учреждения донор имеет право отменить пожертвование и требовать его возврата — при этом не только от учреждения, но и от собственника имущества (учредителя), который отвечает по обязательствам учреждения при недостатке денежных средств.

Механизм целевого капитала представляет дополнительные опции для защиты образующих его пожертвований и целевого использования доходов от управления целевым капиталом:

1. в совет по использованию целевого капитала, который контролирует использование доходов, может входить донор либо его представитель;
2. некоммерческая организация – собственник целевого капитал обязана регулярно публиковать в Интернете годовой отчет о формировании и пополнении целевого капитала и об использовании, о распределении дохода от целевого капитала;
3. финансовая отчетность, связанная с целевым капиталом, подлежит обязательному аудиту в случаях, предусмотренных законом;
4. доноры обладают правом на получение информации о формировании и пополнении целевого капитала, а также об использовании доходов от целевого капитала;
5. в случае неоднократных нарушений требований порядка формирования целевого капитала и использования доходов от него донор вправе требовать расформирования целевого капитала.

Из чего следует, что законодательством предусмотрен адекватный механизм защиты пожертвований, составляющих целевой капитал, а правовой режим имущества учреждений не может быть причиной ограничения их права на формирование целевого капитала, поскольку не увеличивает риск злоупотреблений в сравнении с другими организациями.

Отлично! А какие аргументы приводят против ассоциаций?

Всего один! Ассоциации (союзы) по своему правовому положению почти не отличаются от других некоммерческих организаций собственников – целевого капитала, поэтому вопросов нет ни к режиму имущества, ни к структуре органов управления.

Основное возражение: ассоциации могут не осуществлять общественно полезную деятельность, значит, не должны быть собственниками целевого капитала.

Что с ним не так?

Первая предпосылка верная, ассоциации различаются между собой.

В соответствии с определением – ассоциации создаются как для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, так и для достижения общественно полезных целей. 

Договор пожертвования на формирование целевого капитала является разновидностью договора пожертвования, поэтому ему присущи те же отличительные признаки. Главный из них – совершение дарения в общеполезных целях. 

Таким образом, в зависимости от целей создания ассоциации определяется и возможность получения организацией пожертвований. Только в том случае, если цели, закрепленные в уставе, предполагают полное либо частичное осуществление социально полезной деятельности, ассоциация имеет право на получение пожертвований на достижение таких целей, а следовательно, гипотетически может выступать в качестве собственника целевого капитала.

Вместе с тем, двойственный характер возможных целей ассоциации (с одной стороны, удовлетворение взаимных интересов участников, и с другой – общественно полезная деятельность) полностью совпадает с положением общественной организации, целями которой могут быть аналогично – как защита общих интересов либо удовлетворение потребностей участников, так и общественно полезная деятельность.

Поэтому нет никаких проблем с разбросом целей, а включение ассоциаций в перечень собственников целевых капиталов не приведет к тому, что сформировать целевой капитал сможет любая ассоциация, поскольку не будет соблюден критерий осуществления общественно полезной деятельности. 

Получается, ограничения не имеют достаточного обоснования?

Абсолютно! Отсутствуют экономические и политико-правовые причины, которые бы обосновывали разницу в правовом положении ассоциаций и учреждений по сравнению с другими некоммерческими организациями – собственниками целевого капитала. Можно сделать вывод, что есть признаки дискриминации в отношении учреждений и ассоциаций в виде установления необоснованного запрета на формирование целевого капитала. И задача некоммерческих организаций – добиваться совершенствования законодательства, исправления неоправданных барьеров для социальной и благотворительной деятельности.